Suđenje crnogorskom pravosuđu

Suđenje crnogorskom pravosuđu

16/06/2022

dr Bojan Spaić, profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu 

Intro

Zbog sumnje da je počinila krivična djela stvaranje kriminalne organizacije i zloupotreba službenog položaja, 17. aprila 2022. godine uhapšena je Vesna Medenica, ranija Vrhovna državna tužiteljka i trostruka predsjednica Vrhovnog suda. Medenici je određen pa produžen pritvor od strane Višeg suda u Podgorici. Zbog sumnje da je organizator kriminalne grupe i zloupotrebe položaja, 9. maja 2022. godine uhapšen je predsjednik Privrednog suda Blažo Jovanić.1 I Jovaniću je određen pritvor od strane od strane istog suda. Slobode je lišen i član porodice Vesne Medenice,2 kao i stečajni upravnici povezani sa doskorašnjim predsjednikom Privrednog suda,3 a mediji izvještavaju o preduzećima koja su po tužilačkim spisima povezana sa uhapšenim pravosudnim zvaničnicima.4 Sudija osnovnog suda u Herceg Novom — Jovan Stanković — u tužilaštvu je svjedočio o tome da je Vesna Medenica vršila uticaj na njega u pojedinim predmetima,5 a nedugo zatim podnio i ostavku na mjestu sudije.6

Nepodijeljeno je mišljenje javnosti da su potonja dešavanja presudno važna za crnogorsko pravosuđe. Sva ostala mnjenja i reakcije su divergentne: Jedni pozivaju na poštovanje prezumpcije nevinosti i poslovično “dozvoljavanje pravosuđu da uradi svoj posao”; drugi cijene da je riječ o poruci da neće biti selektivnosti u procesuiranju krivičnih djela; treći pak tvrde da je riječ o testu za pravosudni sistem. Na sličan način se razlikuju i predstave o tome u kom smjeru treba mijenjati sudstvo kako bi se smanjio ili iskorijenio potencijal za korupciju i organizovani kriminal: Na jednoj strani su oni koji insistiraju na postepenim, iterativnim promjenama, zasnovanim na postojećim analizama i manjkavostima u pravnom okviru i postupanju najviših pravosudnih tijela. Na drugoj strani su zastupnici radikalnih reformi, oličenih u predlogu da se pristupi opštem reizboru sudija. Hapšenje ranijih i sadašnjih nosilaca pravosudnih funkcija pokazuje, prema pobornicima tih radikalnijih predloga, “koliko je pravo u ovoj zemlji ugroženo i koliko ne postoji kvalitetan pravosudni sistem”. Reizbor bi, otuda, zarad “pravde prema građanima”, trebalo da obezbjedi da budu izabrane (sve!) nove sudije jer su “ti na vrhu birali sebi podobne sudije”, a sve u cilju vraćanja “pravde prema građanima”.7

Ideja reizbora se u crnogorskoj javnosti pojavila bar još jednom prilikom,8 pa ima razloga da se njena “novacija” iskoristi da bi se razmotrila osnovanost predloga da se pravosuđe postepeno mijenja u odnosu na predlog da uređivanje pravosuđa zahtijeva radikalne personalne reforme. Sve promjene u pravosuđu uključujući i opšti reizbor neophodno je da je budu 1) vrijednosno opravdane, 2) da za njih postoji pravni osnov, te da su 3) opravdane okolnostima u kojima se pravosuđe nalazi i posljedicama koje bi proizvele. U nastavku ću razmotriti koja vrsta promjena je opravdana po svakom od ova tri kriterijuma.

Vrijednosno opravdanje promjena: Stalnost ili ništa 

Promjene u pravosuđu su opravdane ako su skladu sa vrijednostima na kojima se sudska vlast zasniva u savremenim ustavnim demokratijama. Osnovna uloga sudske vlasti u sistemima podjele vlasti jeste rješavanje sporova između članova društva i države, između članova društva međusobno, i između grana državne vlasti. Sudstvo obezbjeđuje da se građani, ali prevashodno ostale grane vlasti i njihovi nosioci ponašaju u skladu sa zakonom i sa ustavom. Ponašanje zakonodavne i izvršne vlasti u skladu sa ustavnim i zakonskim pravilima jeste suština vladavine prava u stručno-pravnom smislu. U egzistencijalnom i individualnom smislu suština vladavine prava je elementarno dostojanstvo građana, koje omogućava da u pravnoj državi naša osnovna prava ne zavise od bilo čije milosti i dobre volje, partijske knjižice ili imovnog stanja. Za razliku od vlade i predsjednika koji su najviši organi izvršne vlasti i parlamenta koji je najviši organ zakonodavne vlasti, sudska vlast izlazi izvan okvira demokratskih procedura i ne podliježe mehanizmima političke odgovornosti. Građani ne mogu periodično smjenjivati i postavljati nosioce pravosudnih funkcija, parlament ne može razriješiti nepoćudnog sudiju, predsjednik i vlada ne mogu pozvati na odgovornost nosioca pravosudne funkcije zbog podignute optužnice ili donijete presude. Zašto?

U eseju Federalističkih spisa broj 78 Aleksandar Hamilton je sudstvo opisao kao najmanje opasnu granu vlasti u okviru tradicionalne trodiobe na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast. Razlog za takvu karakterizaciju jeste pre svega činjenica da za razliku od vlade koja raspolaže sredstvima prinude, i parlamenta koji određuje trošenje državnih sredstava i donosi pravila koja obavezuju sve građane, sudska vlast ne komanduje oružanim državnim organima (vojskom i policijom) niti upravlja državnim (pa često ni sopstvenim) finansijama. S obzirom na to da ne kontroliše ni “mač” ni “novčanik”, sudska vlast može u pojedinačnom slučaju ugroziti individualna prava i slobode, ali ne može ugroziti prava i slobode svih građana na onaj način na koji to mogu učiniti izvršna i zakonodavna vlast postupajući u okvirima svojih nadležnosti. Dodatni razlog jeste taj što je vršenje sudske vlasti neminovno zavisno od parlamenta, bez kojeg postupanje sudske vlasti ne bi bilo moguće, i vlade, bez koje se sudske presude ne bi mogle sprovesti. U disfunkcionalnim pravnim sistemima u kojima bi zakonodavna i izvršna vlast prestale da sarađuju sa sudskom vlašću, nedostajalo bi opštih pravila na osnovu kojih bi sudska vlast mogla da donosi pojedinačne odluke, ili pojedinačne odluke ne bi bilo moguće sprovesti. Sudstvo je u tolikoj mjeri određeno odnosima sa legislativom, egzekutivom i svojim osnovnim stručnim pozivom primjene prava, da se nerijetko postavlja pitanje da li uopšte možemo da govorimo o bilo kakvoj vlasti sudija.

Ono što sudsku vlast čini vlašću jeste ustavna obaveza kontrole zakonitosti i ustavnosti svih akata, a posebno akata organa izvršne i zakonodavne vlasti. Na sudskoj je vlasti da obezbjedi da se upotreba organa prinude ne pretvori u zloupotebu, i da se većinski usvojena opšta pravila ne preobraze u hir parlamentarne većine. U uslovima ustavne podjele vlasti, u kojima je zadatak suda da tumači pravo i primjenjuje pravna pravila na pojedinačne slučajeve, snaga sudske vlasti počiva na stalnosti sudijske funkcije. Hamiltonova obrazložena intuicija da je stalnost sudijske funkcije osnovni garant sudijske vlasti i nezavisnosti našla je mjesto u savremenim ustavima, pa i u Ustavu Crne Gore. Član 121 Ustava Crne Gore predviđa da je sudijska funkcija stalna. Stalnost podrazumijeva da sudija vrši sudsku vlast od trenutka izbora do završetka radnog vijeka. Sudija koji je u trajnom strahu od gubitka posla, smatra se, ne može svoju funkciju vršiti nezavisno i nepristrasno. U tom smislu, stalnost prima facie isključuje periodičnu smjenjivost sudija po bilo kom osnovu, pa i po osnovu većinske volje građana jedne države. Ako bi bilo drugačije, sudije bi nepopravljivo i trajno bili uvučeni u polje borbe za političke pozicije, i nestala bi mogućnost da se pravosuđe ustanovi kao stručna grana vlasti kojoj su nezavisnost i nepristrasnost stalni zadaci.

Upravo je stalnost sudijske funkcije protivteža relativnoj bezopasnosti sudske vlasti — ukine li se stalnost ukida se i autoritet sudstva u odnosima sa ostalim granama vlasti. No, stalnost sudijske funkcije nerijetko izaziva sumnje u pogledu legitimnosti sudstva. Ako sudstvo u demokratskim državama nije zasnovano na slobodno izraženoj volji građana da baš određena osoba bude nosilac pravosudne funkcije, čime se sudska vlast uopšte može opravdati. Danas se uglavnom govori o tri vrste opravdanosti sudske vlasti i vlasti nosilaca sudijskih funkcija. Prva vrsta legitimnosti tiče se sudstva u cjelini i izvodi se iz legitimnosti ustava kojim se sudska vlast ustanovljava kao ravnopravna grana vlasti. Sudstvo i svaki pojedinačni sudija legitimni su nosioci vlasti zato što su ustavom ustanovljeni. Druga vrsta legitimnosti jeste legitimnost pojedinačnih sudija. Da bi pojedinačne sudije legitimno vršile sudijsku vlast neophodno je da su imenovane na osnovu ustava i drugih akata donijetih u skladu s ustavom. Dodatno, neophodno je da svaki pojedinačni sudija svoju funkciju vrši u skladu sa sopstvenim najboljim razumijevanjem ustava i zakona. Sudija koji nije imenovan na osnovu ustava i drugih akata koji regulišu sudijsko imenovanje ipso facto nelegitimno vrši sudijsku funkciju. Sudija koji svoju funkciju ne obavlja u skladu sa svojim najboljim razumijevanjem zakona i ustava takođe ipso facto nelegitimno vrši sudijsku funkciju.

Prve dvije vrste legitimnosti bi se mogle označiti kao formalna legitimnost sudstva. U okviru jednog ustavnog poretka početna sudijska legitimnost je garantovana već time što sudije ispunjavaju ustavne i zakonske uslove za izbor. Obavljanje sudijske funkcije izlazi iz okvira početne legitimnosti i zalazi u domen funkcionalne legitimnosti. Ta treća vrsta legitimnosti podrazumijeva obavljanje sudijskog posla na najbolji mogući način uz poštovanje etičkih načela sudijskog postupanja. Kvalitet rada se cijeni na osnovu objektivizovanih kriterijuma koji obuhvataju početne i cjeloživotne obuke sudija, efikasnu primjenu prava, kvalitet sudijskih odluka, specijalizaciju sudija za oblasti prava kojima se bave, kvalitet obrazloženja sudijskih presuda i sl. Funkcionalna legitimnost zato nije data nego zadata. Ona se postiže od strane pojedinačnih sudija ostvarivanjem odličnih rezultata u radu koji rezultiraju dobro obrazloženim, sapravnim i pravednim presudama. Drugim riječima, u dobro postavljenom pravosudnom sistemu, sudije nisu nedodirljive. Vrednovanje njihovog rada od strane nadređenih i stručnih organa, kontinuirane obuke i mogućnost pozivanja na disciplinsku odgovornost jesu interni načini na koje je rad sudija podložan provjeri i kontroli. Eksterna kontrola rada podrazumijeva mogućnost procesuiranja sudija za krivična djela za koja ustav propisuje mogućnost razrješenja, kao i mogućnost stručne pa i laičke javnosti da procijeni postupak izbora, stručnost i učinak sudije.

Osporavanje legitimnosti sudija povodom afera koje su opisane u uvodu potiče (između ostalog) od sumnje da je Vesna Medenica decenijama bila u poziciji u kojoj je normativno i faktički utiče na rad ostalih pravosudnih zvaničnika. Uostalom, lica koja su lišena slobode nisu samo djelovala u privatnom svojstvu, već im se stavlja na teret da su kao nosioci pravosudnih funkcija organizovali kriminalne grupe sa ciljem sticanja materijalne koristi vršenjem krivičnih djela zloupotrebe službenog položaja. Dodatno, neki od optuženih su bili u specifičnim pozicijama predsjednika sudova i članova sudskog savjeta, koje i normativno i faktički omogućavaju uticaj na rad sudija, njihove karijere i materijalni status.9 Vrijednosni osnov za bilo kakve promjene u pravosuđu podrazumijeva da bilo koji postupak evaluacije rada iz perspektive njegove formalne i funkcionalne legitimnosti ne poništava načelo stalnosti sudijske funkcije. Osnovno pitanje jeste, stoga, da li je u okviru postojećih mehanizama kontrole izbora i rada sudija moguće unaprijediti pravosuđe bez pristupanja sveobuhvatnim personalnim promjenama koje bi poništile stalnost sudijske funkcije.

Formalna legitimnost pojedinih nosilaca pravosudnih funkcija je sporna u svim onim slučajevima u kojima nije poštovana zakonom propisana procedura izbora sudija. Izbor sudija jeste, pak, postupak koji Sudski savjet obavljao uz propuste u intervjuisanju kandidata i sprovođenju pismenog testiranja.10 Paradoksalno, upravo je državni organ kome je članom 2, stavom 4 Zakona o sudskom savjetu i sudijama povjereno obezbjeđivanje nezavisnosti, samostalnosti, odgovornosti i profesionalnosti sudova i sudija, spornim sprovođenjem izbora sudija izazivao sumnje u pogledu njegove legitimnosti. Posebno je paradoksalno to što je sumnja u postupak izbora kandidata za sudije izazvana nedostatkom javnosti rada Sudijskog savjeta, koja je kao obaveza propisana već članom 4. ZSSS. Slično je i sa funkcionalnom legitimnošću. Postupanje najviših pravosudnih tijela još uvijek ne uvjerava da se interna kontrola sprovodi na odgovarajući način, ali su i prije optužnica protiv ranijih sudija dokumentovani napreci u kontroli funkcionalne legitimnosti koji su izgleda uzrokovani promjenama u personalnom sastavu Sudskog savjeta.11

Treba ipak imati na umu da opšti reizbor sudija predstavlja značajno ograničenje, pa i poništavanje ključnog ustavnog principa stalnosti sudijske funkcije, te se vrijednosno može opravdati jedino velikim napretkom u ostvarenju nekog drugog ustavnog principa, i to samo u onim uslovima u kojima je individualnu odgovornost sudija nemoguće ispitati. Uprkos propustima, ti uslovi u Crnoj Gori nisu ispunjeni. Naprotiv. Umjeren napredak u radu najviših pravosudnih tijela u oblasti interne kontrole rada sudija i djelovanje tužilaštva i sudova povodom sumnje u krivičnu odgovornost formalno i faktički najmoćnijih pravosudnih zvaničnika, daje osnova da se tvrdi da bi zagovaranje jačanja interne kontrole i podrška eksternoj kontroli dale opipljive rezultate. Upravo lišavanja slobode i određivanja pritvora pokazuju da na zloupotrebe sudske vlasti postoji adekvatan odgovor u važećem pravnom okviru bez značajnijeg ugrožavanja principa koji je fundamentalan za postojanje i vršenje sudske vlasti.

Pravni osnov za promjene: Ko kontroliše kontrolore? 

Da bi promjene u pravosuđu bile pravno opravdane neophodno je da imaju uporište u konkretnom pravnom sistemu, tj. da je njihova mogućnost izričito predviđena ustavnim normama i razrađena zakonskim normama. Jedan sudija italijanskog suda krivično je gonjen 2001. godine zbog toga što je naredio puštanje iz pritvora 42 pojedinca koja su optužena za učešće u organizovanom kriminalu. Sudija je spornu odluku zasnovao na nesvakidašnjem tumačenju odredaba krivičnog zakona koje predviđaju maksimalno trajanje pritvora, nakon kog optuženi mora biti pušten da se brani sa slobode. Odredba dalje predviđa da se vrijeme koje su optuženi proveli u samom postupku neće računati kao vrijeme koje su proveli u pritvoru. Pretpostavka je da je ta dodatna odredba koja reguliše uračunavanje vremena provedenog na suđenju i stvorena da se ne bi omogućilo advokatima okrivljenih da različitim taktikama kojima se postupak odugovlači dovedu do puštanja okrivljenih iz pritvora. No, sudija je zauzeo stanovište da primjena pomenutog pravila zavisi od toga da li je sud izričito donio posebnu odluku kojom se predviđa da se vrijeme trajanja postupka neće računati kao vrijeme pritvora. Pošto takva odluka nije donijeta, sudija je izračunao da je vrijeme pritvora premašilo zakonski dozvoljeno vrijeme, te je na osnovu tog zaključka optužene pustio na slobodu.

Tumačenje sudije će i pravniku i čitaocu bez pravnog obrazovanja djelovati kao manje ili više nategnuta pravna vratolomija koja u dobroj mjeri opravdava odluku kojom se sudija osuđuje za učešće u organizovanom kriminalu. Italijanski vrhovni sud do kojeg je predmet dospio po reviziji nije zauzeo to stanovište. Ne postoje, zaključio je taj Sud, “odlučujući dokazi” da je tumačenje zakona učinjeno s nezakonitom namjerom, već se može tvrditi da je sudija svoju odluku donio na osnovu dobronamjernog tumačenja teksta krivičnog zakona, koje svakako može biti kontroverzno. Optuženi sudija nije snosio krivičnu odgovornost, nije bilo posljedica po njegovo obavljanje sudijske funkcije, sud u kojem je sudio nije ukinut, sudije nisu reizabrane, a Italija nije pristupila sveobuhvatnoj reformi pravosuđa. Sudija koji je okrivljen za krivično djelo je u pravom predviđenom postupku od strane suda oslobođen optužbi po standardima ocjene dokaza koji važe u krivičnom pravu Italije. Standardi dokazivanja pred sudom su visoki, revizije od strane viših sudova česte i stroge. Italijanski primjer, stoga, podsjeća i na to da sudski postupci ne rezultiraju izvjesno onim odlukama koje odgovaraju javnosti, parlamentu ili izvršnoj vlasti. Institucije koje odluče suprotno ovim očekivanjima nisu nužno partijski sudovi, već su često sudovi koji postupaju u skladu sa najvišim stručnim i profesionalnim standardima.12

Stalnost, dakle, ne znači nedodirljivost. Naprotiv. Nedodirljivost aktivno podriva subjektivnu nezavisnost pravosuđa tako što potkopava povjerenje javnosti u rad sudija i sudstva. Ustav Crne Gore stoga predviđa da je osnovni način na koji sudijska funkcija prestaje zasnovan na volji samog sudije, ili na određenim biološkim i socijalnim činjenicama koje dovode do prestanka sudijske funkcije po sili samog Ustava. U tom smislu sudijska funkcija prestaje ako sudija to sâm zatraži, kada sudija ispuni uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju, i ako je osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora. Sudija može biti i razriješen, ali isključivo na osnovu izričitih, restriktivnih i taksativno nabrojanih uslova da do razrješenja dođe: ako je osuđen za djelo koje ga čini nedostojnim za vršenje sudijske funkcije; nestručno ili nesavjesno obavlja sudijsku funkciju ili ako trajno izgubi sposobnost za vršenje sudijske funkcije. Zakon o sudskim savjetima i sudijama precizira standard “nestručno i nesavjesno obavljanje sudijske funkcije” kao najteži disciplinski prekršaj koji sudija može počiniti. O nestručnosti i nesavjesnosti se tako govori kada sudija: ostvari neopravdano loše rezultate u vršenju sudijske funkcije po kriterijumima koji su propisani samim zakonom; započne vršenje poslaničke ili druge javne funkcije ili profesionalno obavlja druge djelatnosti; bude ocijenjen dva puta uzastopno najlošijom ocjenom rada; ako mu je dva puta izrečena disciplinska sankcija za teže disciplinske prekršaje (član 108). Svi ostali zamislivi slučajevi, uključujući i slučajeve tumačenja koje na prvi pogled jasno ukazuje na nezakonite i nemoralne ciljeve, ne dovode niti mogu dovesti do prestanka sudijske funkcije.

U postojećem pravnom okviru koji reguliše stalnost sudijske funkcije i individualnu odgovornost sudija, a u svijetlu dešavanja opisanih u uvodu teksta, mogu se postaviti dva osnovna pitanja: Koje su promjene dozvoljene u postojećem pravnom okviru? Da li je normativni okvir dovoljan da se individualne sudije pozovu na odgovornost? U postojećem pravnom okviru bilo koji slučaj individualne odgovornosti sudije ne može biti pravni osnov za pozivanje na odgovornost svakog nosioca sudske funkcije. Opšti reizbor sudija nije zakonita mogućnost koja stoji na raspolaganju bilo kom organu sudske, zakonodavne ili izvršne vlasti. U tom smislu je odgovor na prvo pitanje jasan — važeće pravo Crne Gore dozvoljava samo iterativne promjene kojima se poboljšava interna i eksterna kontrola rada pravosuđa.

Nedostaci pravnog okvira kontrole rada ipak postoje. Opis disciplinskih prekršaja, nepostojanje sankcija za etičke prestupe, dokumentovani problemi u poslovniku Sudskog savjeta doprinose nedjelotvornosti mehanizama disciplinske i etičke odgovornosti. Nedjelotvornosti doprinose i problemi u funkcionisanju i Sudskog savjeta i Komisije za etički kodeks sudija usled aktuelnog ili prethodnog odsustva izbora članova.13 Ipak, u trenutnim aferama pozivanje na individualnu odgovornost nosilaca pravosudnih funkcija govori u prilog tome da su čak i takvi postojeći mehanizmi kontrole dovoljni da se potencijalne zloupotrebe službenog položaja procesuiraju. Čak i falična praksa Sudskog savjeta i Komisije za etički kodeks sudija pokazuje i da je na osnovu postojećeg pravnog okvira moguća i interna kontrola funkcionalne legitimnosti sudija.

Promjene u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti mogu biti politički osnov za promjene u sudstvu, ali te promjene u okvirima važećeg prava ne mogu biti radikalne već samo postupne, i ne mogu biti sveobuhvatno personalne već samo individualno personalne, u granicama koje su propisane Ustavom. Nema razloga da se smatra da postojeći normativni okvir u nepodnošljivoj mjeri onemogućava efikasnije postupanje najviših pravosudnih tijela pod uslovom da ta tijela djeluju sa punim personalnim sastavom, uz potpunu javnost djelovanja i uz izbor novih članova koji ispunjavaju sve stručne i moralne uslove za obavljanje funkcije.

Faktičko opravdanje za promjene: Prepričavanje budućnosti 

Promjene u pravosuđu bi, konačno, mogle da budu faktički opravdane postojanjem okolnosti nepodnošljivo lošeg stanja i pozitivnim posljedicama do kojih bi mogle da dovedu. Da bi se izbjegle političke ocjene stana u crnogorskom pravosuđu, vjerovatno je najsmislenije kao kriterijum opšteg stanja uzeti u obzir ocjene koje daju spoljni činioci, prevashodno organi Evropske unije.14 U državama koje su u procesu pridruživanja Evropskoj uniji, Evropska komisija jednom godišnje sačinjava izvještaj o napretku u tom procesu. Upravo EK ocjenjuje da u 2021. godini po prvi put “nije ostvaren napredak u oblasti pravosuđa.”15 Kao osnovni razlog stagnacije navodi se nedostatak političkog konsenzusa koji bi doveo do parlamentarnog imenovanja nosilaca ključnih pravosudnih funkcija. Dodatni razlozi se tiču učinka pravosudnih tijela, koje imaju ključnu ulogu u funkcionisanju pravosudnog sistema, a na kraju i neki nedostaci u normativnom okviru disciplinske i etičke odgovornosti sudija i tužilaca. Nedostatak napretka pravosuđa počiva, dakle, prvenstveno na političkim i sistemskim razlozima, a ne individualnim nosiocima pravosudnih funkcija — upravo su nagle personalne promjene su katkad bile razlog za opravdane neodobravajuće reakcije evropskih stručnih tijela.16No, reforme pravosuđa su u susjednim državama podrazumijevale postupak reizbora koji je često pravdan upravo neprimjerenim političkim uticajem koji su prilikom izbora nosilaca pravosudnih funkcija imale političke grane vlasti u prethodnim sastavima.

Dvijehiljadite godine su u Srbiji bile u znaku natkriljujuće “opasnosti” od temeljnih promjena koje je trebalo da obezbijede nezavisnost sudstva, opterećenog prije svega problemima koji se tiču pojedinačnih sudija i njihovih odluka. Skup pravosudnih zakona usvojenih u decembru 2009. propisao je mogućnost ponovnog izbora svih sudija na osnovu raspisivanja novog konkursa za sva sudijska mjesta. Zakonom je ustanovljeno i da sudijama koje se ne prijave na konkurs, stalni mandat prestaje 1. januara 2010. godine. Novokonstituisani Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca su nizom spornih odluka sprovele reizbor, pa je postupak okončan time što je u decembru 2009. godine bez posla ostalo 1000 sudija.17 O tome da li su reizabrani ili ne, sudije su dobile informaciju tako što su konsultovale oglasne table sudova, na kojima je istaknuta odluka čija je cjelokupna sadržina bila spisak imena sudija koje nisu razriješene. Oni čije ime nije bilo na spisku ostajao je bez posla, bez zakonom predviđene procedure, obrazloženja, pravne pouke. Odlukama Ustavnog suda iz 2012. godine cjelokupan postupak je faktički poništen.18

Reforma pravosuđa koja je u Albaniji počela 2014. godine još uvijek traje.19 Ključni reformski korak bio je formiranje tijela koja će evaluirati rad postojećih sudija u 2016. godini. Tijelo je za 6 godina evaluiralo rad manje od 60% sudija, a polovina sudija koje su podvrgnute postupku evaluacije su podnijele ostavke. Ostavke su za posljedicu imale kolaps Vrhovnog suda i Ustavnog suda, koji sada ponovo funkcionišu sa hiljadama zaostalih slučajeva. Izvanredno dug mandat tijela koja vrše evaluaciju sudijskog rada je već sada toliko dug da se postavlja pitanje o tome da li je uspostavljen trajni paralelni sistem evaluacije sudijskog rada, koji u krajnjoj liniji omogućava politički uticaj na sudije od strane parlamentarne većine.

I u jednom i u drugom slučaju sistemske reforme praćene su sveobuhvatnim personalnim promjenama koje su poništile ustavni princip stalnost sudijske funkcije. I u jednom i u drugom slučaju su reforme od strane vladajućih većina, djelova javnosti i međunarodnih zvaničnika pozdravljane kao uslov za bolje pravosuđe, neophodan korak u zatvaranju poglavlja za pristupanje EU, najveće promjene u pravosuđu od pada berlinskog zida. I u jednom i (sve su prilike) u drugom slučaju su reforme dovele do kolapsa pravosudnog sistema od kojeg se pravosuđe još uvijek nije oporavilo.

Okolnosti crnogorskog pravosuđa ne ukazuju na postojanje potrebe za radikalnim personalnim promjenama i reevaluacijom rada svih sudija, već samo upućuju na potrebu postupnih izmjena normativnog okvira i personalnog i normativnog jačanja pravosudnih savjeta i komisija, posebno u onom dijelu njihovog rada koji se tiče disciplinske i etičke odgovornosti sudija. Kafkijanski sprovedeni postupci reizbora u Srbiji i Albaniji ne daju osnova za prognoze da se opšte evaluacije rada sudija i tužilaca mogu sprovesti na proceduralno valjan način koji dovodi do poboljšanja pravosuđa. Naprotiv, sve su prilike da bi takav poduhvat zaustavio reformski potencijal ma kako kvalitetno ustanovljenog pravnog okvira.

Outro

Nalazi prethodnih razmatranja se mogu sumirati na sljedeći način: U pravosudnim sistemima u kojima postoji efektivna mogućnost pozivanja sudije na odgovornost zbog prestupa koji su ustavno predviđeni kao razlozi za razrješenje sudije, tj. u onim pravosudnim sistemima u kojima niko pa ni sudija nije nedodirljiv, ne postoji potreba za revolucionarnim promjenama cjelokupnog sudskog sistema niti postoji potreba za opštom revizijom rada sudija u zavisnosti od političkih okolnosti. 

Crnogorske pravosudne afere pokazuju da se u postojećem normativnom okviru, profesionalnim i savjesnim postupanjem u okvirima zakonskih nadležnosti, pravosudni sistem može unaprijediti sredstvima eksterne i interne kontrole rada sudija i tužilaca. U tom smislu je jasno da postupanje tužilaštva i suda u ovim slučajevima ne može biti povod za radikalne sistemske ili personalne promjene crnogorskog pravosuđa, već samo za postepena poboljšanja postojećeg normativnog okvira i insistiranje na poštovanju svih zakonskih i ustavnih obaveza najviših pravosudnih tijela i zvaničnika. Interna kontrola može i treba da bude takva da se potreba za eksternom kontrolom svede na neophodni minimum, kao i da obezbijedi prijeko potrebno povećanje povjerenja u građana u pravosuđe. Tužilačko i sudsko postupanje povodom sumnje da su sadašnji ili raniji pravosudni zvaničnici počinili teška krivična djela, nisu dakle znak da su crnogorskom pravosuđu potrebne radikalne promjene personalnog sastava. Naprotiv, postupak u ovim slučajevima pokazuje da i pravno-normativno i personalno postoji sposobnost i spremnost da se pravda zadovolji i u slučajevima koji su politički kontroverzni.20

Opšti reizbor sudija je, pak, neopravdan jer je protivan principu stalnosti sudijske funkcije, zabranjen je Ustavom i zakonima Crne Gore, na njega ne upućuju ni okolnosti u crnogorskom pravosuđu, a veoma je vjerovatno da bi vodio i nesagledivo lošim posljedicama po funkcionisanje institucija, prava građana i evropske integracije Crne Gore. Od beskrajnih radikalnih promjena normativnog okvira odustale su, čini se, i evropske institucije i domaći zvaničnici. U jednom skorašnjem mišljenju Venecijanska komisija naglašava da normativna preuređenja ne mogu zamijeniti dugoročna zalaganja da se unaprijedi profesionalizam, transparentnost i etika pravosuđa, te da promjene pravnog okvira ne mogu same po sebi dovesti do kulture poštovanja sudijske nezavisnosti.21 Ministar pravde je nedavno odmjereno podsjetio da je krivična odgovornost individualna, da se treba suzdržati od naglih i ishitrenih izjava u vezi s pravosuđem, i opomenuo da sudije ne nastaju već se stvaraju obrazovanjem i praksom u postupku koji traje bar sedam godina. Iz njegovih usta u uši premijera, ministara, poslanika i ostalih javnih aktera. Ili, za one sklonije ideji da se crnogorski problemi ne mogu riješiti bez intervencije “viših” instanci: iz njegovih usta u božije uši.

 

1 Vidi: https://www.vijesti.me/vijesti/drustvo/606315/glavna-rocista-u-ljetnjikovcu-kod-niksica

2 Vidi: https://www.vijesti.me/vijesti/crna-hronika/605733/pogledajte-snimak-hapsenja-milosa-medenice

3 Vidi: https://www.vijesti.me/vijesti/drustvo/606315/glavna-rocista-u-ljetnjikovcu-kod-niksica

4 Vidi: https://www.vijesti.me/vijesti/crna-hronika/605733/pogledajte-snimak-hapsenja-milosa-medenice;

 5 Vidi: https://www.vijesti.me/tv/emisije/604761/sudija-stankovic-tvrdi-da-je-po-nalogu-medenice-donosio-presude; https://www.vijesti.me/vijesti/crna-hronika/604799/sudija-tesko-optuzio-doskorasnju-koleginicu-medenica-naredjivala-i-20-dana-pred-hapsenje.

 6 Vidi: https://www.vijesti.me/vijesti/crna-hronika/604941/sudija-stankovic-podnio-ostavku.

7 Vidi: https://radiotitograd.me/titogradske-vijesti/mrdovic-reizbor-sudija-i-tuzilaca-da-se-vrati-pravda-u-cg/ ; https://www.rtcg.me/vijesti/drustvo/362350/reizborom-sudija-i-tuzilaca-da-se-vrati-pravda-u-cg.html

 8 Vidi: https://www.slobodnaevropa.org/a/da-li-je-moguc-opsti-reizbor-sudija-i-tuzilaca-/24959272.html

9 Zahvalan sam Biljani Papović i Mićunu Milatoviću što su mi ukazali na ovaj značajan argument u prilog radikalnijih personalnih promjena u pravosuđu.

10 Vidi: https://www.hraction.org/2019/07/14/saopstenje-povodom-izbora-10-kandidata-i-kandidatkinja-za-sudije-i-sutkinje-u-crnoj-gori/.

11 Praćenje rada Sudskog savjeta od strane Akcije za ljudska prava pokazuje da su iz nekih grešaka izvučene pouke i da je “praksa vođenja intervjua vidno poboljšana”. HRA, Analiza postupka izbora, napredovanja i utvrđivanja odgovornosti sudija u Crnoj Gori, decembar 2021, str. 31.

12 Osnovni razlog za egzoneraciju problematičnog sudije u Italiji jeste taj što je po standardima krivičnog prava dijabolično teško dokazati da je sudija tumačeći pravo počinio krivično djelo. Osnovni razlog za izostanak sveobuhvatnih personalnih promjena u italijanskom pravosuđu jeste taj što je situacija dokazivala upravo da bilo kakve opšte personalne promjene nisu potrebne — kada sudstvo i tužilaštvo svojim djelovanjem pokazuju da niko, pa ni nosioci sudske vlasti, nisu izuzeti od obaveze zakonitog postupanja nema razloga za reformsko narušavanje stalnosti sudijske funkcije.

13 Procesuirani su neki disciplinski prekršaji sudija, ali je broj slučajeva u kojima je utvrđena disciplinska odgovornost zanemariv. HRA, Analiza postupka izbora, napredovanja i utvrđivanja odgovornosti sudija u Crnoj Gori, decembar 2021, str. 147.

14 Vodeći računa o manama koje ovi izvještaji mogu imati, vidi: HRA, Analiza postupka izbora, napredovanja i utvrđivanja odgovornosti sudija u Crnoj Gori, decembar 2021, str. 142.

15 Poređenja radi, opšte ocene za prethodne četiri godine glase: “… u oblasti pravosuđa je postignut ograničen napredak” Izvještaj EK za Crnu Goru 2020; “…u pravosuđu je postignut određeni napredak” Izvještaj EK za Crnu Goru 2019;“Pravosudni sistem… je ostvario određeni napredak” Izvještaj EK za Crnu Goru 2018;“Pravosudni sistem… je ostvario određeni napredak” Izvještaj EK za Crnu Goru 2017.

16 Venecijanska komisija je tako negativno ocijenila rani prekid mandata svim članovima tužilačkog savjeta u maju 2021, naročito zbog toga što bi mandat postojećim članovima istekao u januaru 2022: https://www.pobjeda.me/clanak/ekskluzivno-venecijanska-komisija-ponovo-kritikovala-izmjene-zakona-o-drzavnom-tuzilastvu

17Vidi:https://www.rts.rs/page/stories/sr/story/125/drustvo/3776719/decenija-od-reizbora-sudija-i-tuzilaca–kakve-su-posledice.html  

18 Detaljan izvještaj o proceduralno iščašenom toku i poražavajućim rezultatima rezibora sudija u Srbiji daje Dragana Boljević u tekstu „Strah i pravda u sudnicama Srbije i Evrope“ dostupnom u zborniku Pravo i pravda 2013 na linku: https://ius.bg.ac.rs/право-и-правда/

19 Albanski parlament je u februaru 2022. godine glasao za dvogodišnje produženje trajanja reforme: https://www.euractiv.com/section/politics/short_news/albanian-parliament-votes-to-extend-judicial-reform/ . Vrijedi pogledati i mišljenje Venecijanske komisije o mogućnosti produženja reforme: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)053-e .

20 Vidi: https://www.vijesti.me/vijesti/drustvo/606494/kovac-crnogorsko-pravosudje-moze-naprijed-samo-ukoliko-javni-interes-bude-ispred-politickog

21Vidi:https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-PI(2020)016-e

Članak “Suđenje crnogorskom pravosuđu” Bojan Spaić, profesor Pravnog fakulteta u Beogradu i član Savjeta CDT-a, uradio je u okviru CDT-ovog  projekta “Akcija.

“Akcija” ima za cilj uključivanje pojedinki i pojedinaca, udruženja i NVO-a sa visokim stručnim referencama u dijalog o svim važnim problemima koje opterećuju naše društvo. Na ovaj način stvaramo svojevrsnu bazu znanja o različitim segmentima funkcionisanja države, koju ćemo ponuditi državnim organima kao podršku za stvaranje boljeg i pravednijeg društva.